Posuzování vlivů na životní prostředí - proces EIA po přijetí nového stavebního zákona č. 283/2021 Sb.

13.5

Posuzování vlivů na životní prostředí – proces EIA po přijetí nového stavebního zákona č. 283/2021 Sb.

Mgr. Nela Vinklerová

Proces posuzování vlivů na životní prostředí neboli tzv. proces EIA, což je zkratka pro Environmental Impact Assessment, je v hledáčku snah o integraci již nejméně posledních pět až šest let. Tomu koneckonců není divu, jelikož ve většině evropských zemí, které stejně jako Česká republika musejí implementovat evropskou směrnici EIA , je tento proces součástí řízení, v nichž dochází k povolení záměru. Takový přístup dává smysl, jelikož proces EIA se zabývá v něm posuzovaným záměrem (záměrem EIA) ze všech jeho hledisek (postupuje tedy horizontálně), velmi podrobně, a jeho závěry musejí být zohledněny ve výsledném povolení realizace záměru EIA. Český přístup je se svým vyčleněním samostatného procesu EIA tedy spíše netypický. Nový stavební zákon (dále také jako "NSZ") to do značné míry mění. V tomto článku se budeme zabývat popisem těchto změn, jejich nedostatků a také tím, zda se jedná o změny tak převratné, jak bylo přislíbeno při propagaci rekodifikace stavebního práva.

 NahoruTrocha historie

O provázání procesu EIA s povolovacími procesy podle stavebního zákona usiloval již zákon č. 225/2017 Sb. – tzv. velká novela stavebního zákona. Tato novela do stavebního zákona č. 183/2006 Sb. zakotvila územní řízení s posouzením vlivů na životní prostředí (§ 94a a násl. stavebního zákona) a společné územní a stavební řízení s posouzením vlivů na životní prostředí (§ 94q a násl.). Integrace v rámci těchto řízení spočívá v tom, že žadatel spolu s žádostí o územní rozhodnutí či o společné povolení pro záměr EIA předloží stavebnímu úřadu také dokumentaci vlivů záměru EIA tak, jak ji vyžaduje zákon č. 100/2001 Sb o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů (dále také jako "ZPV"). Stavební úřad následně tuto dokumentaci "přepošle" příslušnému orgánu posuzování vlivů na životní prostředí (orgánu EIA) a přeruší řízení do doby, než celý proces EIA proběhne a bude vydáno závazné stanovisko EIA (dále také jen jako "stanovisko EIA"). Stanovisko EIA potom bude podkladem pro vydání rozhodnutí v pokračujícím územním nebo společném řízení. Zjednodušení v rámci tohoto modelu je tedy spíše minimální, spočívající zejména v dílčím zkrácení lhůt a v eliminaci tzv. verifikačního závazného stanoviska (kterým dochází k posouzení případných změn záměru posouzeného v procesu EIA oproti záměru následně povolovanému). O integraci v pravém smyslu se však nejedná, jelikož až na dílčí překryv jde stále o dva oddělené procesy vedené dvěma různými správními orgány.

 NahoruNový stavební zákon a změnový zákon

Novela zákona posuzování vlivů na životní prostředí je obsažena v části dvacáté osmé změnového zákona č. 284/2021 Sb. Změny se zároveň promítají přímo do nového stavebního zákona, a to výrazně více než u jiných předpisů upravujících dotčené orgány a podkladové správní akty. Jedná se zejména o hlavu III díl 2 – Záměr EIA.

Změny jsou procesního charakteru, a spočívají tak zejména ve změnách kompetencí a na ně navazujících modifikacích procesních postupů. Nedochází tedy k věcným změnám např. v rozsahu či způsobu posuzování, ve vymezení záměrů EIA nebo v rozsahu požadovaných údajů o posuzovaném záměru EIA. Procesní povahu prováděných změn přitom předpokládal již věcný záměr. Důvodem je mimo jiné i to, že zákon o posuzování vlivů na životní prostředí je transpozičním právním předpisem směrnice EIA a Evropská komise tuto transpozici dlouhodobě podrobně sleduje a neshledává ji dostačující. Ze strany Ministerstva životního prostředí ČR proto bylo postupováno v oblasti EIA velmi opatrně, což je zřejmé z poměrně malého objemu změn provedených v zákoně o posuzování vlivů na životní prostředí.

 NahoruStavební úřady jako orgány EIA vs. neintegrované orgány EIA

Změnovým zákonem dochází k částečnému přesunu příslušnosti k procesu EIA na stavební úřady – tedy k částečné integraci orgánů EIA do stavebních úřadů. Orgánem EIA (neboli tzv. příslušným úřadem, jak jej označuje ZPV) se v souladu s § 3 písm. f) ZPV stává také krajský stavební úřad a Specializovaný a odvolací stavební úřad. To odráží současnou situaci, kdy posuzování některých záměrů nepřísluší orgánům EIA na krajské úrovni, nýbrž Ministerstvu životního prostředí ČR. Zůstává tak zachováno, že v případě některých – svou povahou "významných" – záměrů EIA bude proces EIA provádět výše postavený správní orgán.

Ministerstvo pro místní rozvoj ČR původně – v návrhu zákona do mezirezortního připomínkového řízení – navrhovalo kompletní přesun (integraci) procesu EIA na stavební úřady a zrušení příslušnosti krajských úřadů a Ministerstva životního prostředí ČR jako orgánů EIA. S tím vyjádřilo Ministerstvo životního prostředí ČR zásadní nesouhlas z důvodu rozporu takového řešení s věcným záměrem rekodifikace. Integrace kompetencí se totiž podle věcného záměru měla vztahovat pouze na případy, kdy dochází k povolení podle stavebního zákona (tj. na stavební záměry) – tato množina se však nepřekrývá s množinou záměrů EIA. Připomínka ministerstva tak byla akceptována a neintegrované orgány EIA zůstaly zachovány.

Rozdělení kompetencí mezi stavební úřady a neintegrované orgány EIA je potom zakotveno primárně ve změněné příloze č. 1, která vymezuje okruh záměrů podléhajících procesu EIA. Základní dělení této přílohy je na kategorii I a kategorii II. V kategorii I jsou obsaženy záměry, které podléhají vždy plnému procesu EIA – tedy pro které je vždy vyžadováno plné posouzení vlivů zakončené závěrem o vlivech záměru ve stanovisku EIA. Kategorii II potom tvoří okruh záměrů, pro které dojde k určení dalšího postupu teprve na základě provedení tzv. zjišťovacího řízení, v němž orgán EIA dojde k závěru o tom, zda záměr může mít významný vliv na životní prostředí (potom je vyžadován plný proces EIA) či zda lze takový vliv vyloučit (potom není nic dalšího z hlediska EIA vyžadováno).

V rámci obou uvedených kategorií je potom stanoveno, který správní orgán je příslušný k posouzení záměru EIA – zda stavební úřad nebo neintegrovaný orgán EIA. Takové vymezení potom vypadá například takto:

Ve výše uvedeném příkladu bude k posouzení zařízení příslušný vždy stavební úřad, bude se tedy jednat o integrovanou kompetenci. Zařízení s výkonem do 50 MW nebude podléhat posouzení vůbec. Zařízení o výkonu od 50 MW do 299 MW bude podléhat zjišťovacímu řízení. Zařízení o výkonu od 300 MW potom bude podléhat posouzení vždy.

To, zda bude v daném případě příslušný krajský stavební úřad nebo Specializovaný a odvolací stavební úřad, je potom rozlišeno v kompetenčních ustanoveních v § 22a a § 22b ZPV. Obecná příslušnost k provádění procesu EIA přísluší krajskému stavebnímu úřadu, a to s výjimkou záměrů svěřených Specializovanému a odvolacímu stavebnímu úřadu. Specializovaný a odvolací stavební úřad je potom příslušný pouze pro vyhrazené stavby podle stavebního zákona a stavby s nimi související – tedy stavby, které zároveň povoluje. Vyhrazené stavby jsou přitom vymezené v příloze č. 3 k novému stavebnímu zákonu. Konkrétně se jedná např. o některé dopravní stavby (dálnice, dráhy, letiště), stavby energetické infrastruktury (přenosová soustava, přepravní soustava zemního plynu, ropovody, produktovody apod.), stavby vodních nádrží, stavby pro těžbu či stavby v areálu jaderného zařízení. K posuzování velké části těchto záměrů bylo dosud příslušné Ministerstvo životního prostředí ČR, a příslušnost Specializovaného a odvolacího stavebního úřadu tedy logicky navazuje.

Necelé čtvrtiny záměrů přílohy č. 1 se nicméně integrace nedotýká. Příslušnými k procesu EIA v jejich případě budou krajské úřady jako neintegrované orgány EIA (§ 22). Dochází tedy zároveň ke zrušení Ministerstva životního prostředí ČR jako orgánu EIA (§ 21). Ministerstvo bude nadále plnit funkci ústředního správního úřadu v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí a jako takové bude i nadále pro EIA zejména vykonávat vrchní státní dozor, povede souhrnnou evidenci všech zahajovaných posuzování a evidenci všech vydaných závěrů zjišťovacích řízení a stanovisek EIA a bude udělovat a odnímat autorizaci pro zpracování dokumentace a posudku pro proces EIA.

Co se týče neintegrovaných záměrů, konkrétně se jedná o skupinu 21 bodů přílohy č. 1 tvořenou záměry těžebními, hlubinnými vrty, odkališti, záměry odběru či převodu vod, rybníky, záměry zemědělskými a lesními (restrukturalizace pozemků, odlesnění...), některými rekreačními a sportovními záměry (sjezdovky, vleky, rekreační a sportovní areály...) a několika málo dalšími.

Omylem bylo zakotveno rozštěpení kompetencí k posouzení záměru podle bodu 79 (povrchová těžba a těžba rašeliny) mezi stavební úřad a krajský úřad. Chyba je zde zjevná, nicméně u kompetencí nelze překlenout legislativní omyl výkladem, a proto se tím bude nezbytné řídit, dokud případně nedojde ke změně. K další chybě pravděpodobně došlo u bodu 53 – Zařízení k odstraňování nebo využívání nebezpečných odpadů spalováním, fyzikálně-chemickou úpravou nebo skládkováním, jelikož se jedná o jediný "odpadový" bod (vyjma odkališť), který nebyl svěřen stavebnímu úřadu.

Podle důvodové zprávy by se v případě výjimek z integrace mělo jednat o záměry převážně nestavebního charakteru. Ukazatelem tedy bylo to, zda je pro povahu daného záměru určující jeho stavební část, či zda je jeho podstatou činnost jiná. I u některých neintegrovaných záměrů však stále bude po EIA následovat povolení záměru stavebním úřadem (např. stavby pro účely těžby) – "nestavební" dělítko tedy není přesné. Pokud by však byly z integrace vyňaty skutečně veškeré záměry, u nichž dochází či může dojít k následnému povolení stavebním úřadem, zůstaly by jich neintegrovány asi pouze jednotky. Vždyť například samotné těžební záměry představují 5 z výše uvedených 21 bodů přílohy č. 1, sportovní a rekreační areály (dva body) nepochybně budou obnášet výstavbu a rozsáhlejší rybník jistě bude stavbou vodního díla. Některé z neintegrovaných záměrů jsou přitom navíc tak výjimečné a specifické, že je okruh skutečně v praxi posuzovaných neintegrovaných záměrů ještě menší (např. zařízení pro zachytávání oxidu uhličitého). Výše popsaná výjimka z integrace tedy pravděpodobně byla více politické a symbolické povahy, jelikož jako praktická a zjednodušující se rozhodně nejeví.

Pouze na závěr si dovolím upozornit, že pokud nahlédnete do změnového zákona, do příslušné části novelizující zákon o posuzování vlivů na životní prostředí, změněnou tabulku přílohy č. 1 tam nenaleznete. Změna přílohy č. 1 byla provedena sérií novelizačních bodů provádějících jednotlivé přesuny v tabulce. Důvodem pro tento komplikovaný přístup byla obava z pozměňovacích návrhů směřujících do vymezení záměrů podléhajících posuzování. Doporučuji tedy opřít se o platné znění s vyznačením změn v příslušném sněmovním tisku ( č. 1009 ) – toto je stále aktuální, jelikož příloha č. 1 v rámci projednávání v Parlamentu ČR nedoznala dalších změn.

 NahoruIntegrace – řízení s posouzením vlivů

Uvedený přenos kompetencí a s ní související integrace se potom odráží primárně v § 1 odst. 3 ZPV a v novém stavebním zákoně. Ustanovení § 1 odst. 3 ZPV vymezuje účel posuzování vlivů na životní prostředí, kterým je "získat objektivní odborný podklad pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních právních předpisů, a přispět tak k udržitelnému rozvoji společnosti". Změnovým zákonem byla do odstavce 3 doplněna další věta: "V případě řízení o povolení záměru s posouzením vlivů podle stavebního zákona je účelem posuzování vlivů na životní prostředí provedení objektivního odborného posouzení v rámci tohoto řízení." Do úvodního ustanovení zákona o posouzení vlivů na životní prostředí tak bylo výslovně promítnuto řízení s integrovaným procesem EIA, které upravuje nový stavební zákon, a základní princip, že k posouzení vlivů na životní prostředí dojde v rámci tohoto řízení. Z věcného hlediska se toto doplnění jeví jako nadbytečné, jelikož i v případě řízení o povolení záměru, v němž je proces EIA integrován, je jistě účelem posouzení získat objektivní odborný podklad pro vydání rozhodnutí o povolení záměru. Ustanovení § 1 je nicméně deklaratorní povahy a zakotvuje některé základní principy posuzování vlivů na životní prostředí. Jako takové jej lze považovat za nejvhodnějšího nositele pro obecné zakotvení integrace procesu EIA.

Samotná integrace totiž potom již není (až na kompetenční změny popsané výše) obsažena v zákoně o posuzování vlivů na životní prostředí, nýbrž v novém stavebním zákoně, jak je uvedeno výše – konkrétně v jeho § 201 až 207 NSZ, které upravují tzv. řízení s posouzením vlivů.

Procesní postup v řízení s posouzením vlivů se podle § 202 odst. 1 nového stavebního zákona řídí pravidly zakotvenými ve výše uvedených ustanoveních nového stavebního zákona a dále vybranými ustanoveními zákona o posuzování vlivů na životní prostředí – zejména těmi, která se vztahují ke zpracování posudku, a dále těmi, která upravují účast veřejnosti (včetně zveřejňování a pravidel pro účastenství). Nový stavební zákon tedy stanoví jednotlivé procesní kroky a jejich souslednost, zejména s ohledem na jejich vazby na ZPV – jednoduše řečeno je tedy nový stavební zákon předpisem, který zařadí jednotlivé kroky procesu EIA do postupu v řízení s posouzením vlivů. Ke znalosti kompletního postupu v řízení s posouzením vlivů je tak nezbytné číst oba předpisy společně.

Pro samotné posouzení vlivů na životní prostředí se však podle § 202 odst. 2 NSZ uplatní zákon o posuzování vlivů na životní prostředí. To se týká zejména zjišťovacího řízení (které není integrováno a provádí se zcela podle ZPV), ustanovení § 2 a 5 ZPV o rozsahu a způsobu posuzování, vstupů veřejnosti a dotčených orgánů a územních samosprávných celků do procesu EIA a také obsahu a nakládání s klíčovými podklady v procesu EIA (tj. dokumentace a posudku, vyhodnocování jejich úplnosti, možnost jejich vrácení k doplnění či přepracování apod.).

O jednotlivých krocích v řízení s posouzením vlivů jsme již pojednali v jednom z dřívějších článků na toto téma. Znovu považuji za vhodné vyzdvihnout několik základních bodů:

• Zjišťovací řízení není integrováno do řízení s posouzením vlivů. Provádí ho stavební úřad samostatně a postupuje při něm plně podle ustanovení zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Jak bylo popsáno výše, od závěru zjišťovacího řízení se odvíjí další postup podle toho, zda je vyžadován plný proces EIA či nikoli.

• Dokumentace EIA je součástí žádosti o povolení záměru v řízení s posouzením vlivů (§ 204 odst. 1 NSZ). Integrace tedy začíná až ve fázi, kdy je dokumentace zpracována. Dokumentace EIA je přitom samostatným dokumentem zpracovaným podle přílohy č. 4 ZPV a přiloženým jako příloha k žádosti o povolení záměru podle stavebního zákona.

• Řízení o povolení záměru není povinné, je pouze fakultativní (§ 201 odst. 1 NSZ) a jeho využití záleží na vůli stavebníka. To znamená, že stavebník stále může zvolit cestu samostatného procesu EIA, ve kterém získá závazné stanovisko EIA, které bude následně sloužit jako podklad pro vydání rozhodnutí v řízení o povolení záměru (§ 208 NSZ).

• Dokumentace EIA je vždy zpracována pro celý záměr – i tehdy, pokud má být povolena pouze část nebo etapa tohoto záměru (§ 204 odst. 2 NSZ). Cílem tohoto ustanovení je, aby nedocházelo k obcházení povinnosti k provedení procesu EIA účelovým rozdělováním záměru na menší části, které by nenaplnily limit podle přílohy č. 1 ZPV. Proces EIA je vždy také proveden pro celý záměr.

• Proces EIA ani řízení o povolení záměru nelze uzavřít bez toho, aby byl zpracován posudek, a to i za cenu zákonem časově neomezeného přerušení řízení (§ 206 NSZ).

• Závěr procesu EIA je součástí rozhodnutí o povolení záměru a vztahuje se k záměru jako k celku (§ 207 NSZ), a to i tehdy, pokud byla povolována pouze některá jeho část nebo etapa. Součástí výrokové části rozhodnutí jsou podmínky pro přípravu, realizaci a provoz, popř. ukončení záměru, a případně také pro monitoring jeho vlivů. Součástí odůvodnění je potom samotný závěr o významných vlivech záměru na životní prostředí, vypořádání připomínek veřejnosti (popř. dotčeného státu v případě záměru s mezistátním vlivem) a popis (odůvodnění) jednotlivých podmínek.

• Rozhodnutí o povolení záměru bude v případě, že je záměr EIA povolován po částech či etapách, plnit z hlediska EIA funkci podkladového rozhodnutí pro řízení o povolení dalších částí či etap (§ 208).

Řízení s posouzením vlivů je tedy určitou verzí 2.0 vzhledem k současnému územnímu řízení s posouzením vlivů a společnému územnímu a stavebnímu řízení s posouzením vlivů. S ohledem na výše popsaný přenos kompetencí je stavební úřad zároveň orgánem EIA a proces EIA probíhá jako součást řízení o povolení záměru. Výstup procesu EIA – tedy výsledné vyhodnocení vlivů záměru na životní prostředí – je potom přímo součástí rozhodnutí o povolení záměru, ve kterém jsou jeho závěry zohledněny. Nepochybně se tedy jedná o významný posun.

Integrace však stále nedosahuje svého maximálního potenciálu. To se projevuje například právě v neintegrovaném zjišťovacím řízení, kdy tuto "malou EIA" musí stavebník stále absolvovat odděleně jako určitou předběžnou otázku, než může přistoupit k žádosti o povolení záměru. Nedošlo ani ke sloučení dokumentace EIA s dokumentací záměru podle stavebního zákona či s dalšími podklady podle jiných právních předpisů (např. zákona o ochraně přírody a krajiny), což bude znamenat několikanásobné uvádění informací o záměru a/nebo životním prostředí v jediné žádosti. Institut řízení s posouzením vlivů má zároveň velké množství výjimek, které znemožňují jeho maximální využití.

 NahoruVýjimky z řízení s posouzením vlivů

Ustanovení § 201 odst. 2 NSZ stanoví, kdy nelze podat žádost o povolení záměru s posouzením vlivů – tedy kdy není možné tento integrovaný proces využít. Těmito případy je:

• Jedná se o záměr, pro který se vydává společné povolení k zásahu do přírody a krajiny podle zákona o ochraně přírody a krajiny (dále také jen jako "ZOPK").

• Jedná se o záměr, který může mít významný negativní vliv na předmět ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti (dále také jen jako "EVL nebo PO").

• Jedná se o záměr, pro který bylo vydáno rámcové povolení.

  1. O změnách v zákoně o ochraně přírody a krajiny bylo již pojednáno v samostatném článku. Institut nazvaný "společné povolení k zásahu do přírody a krajiny" v něm nicméně zakotven není. Nejblíže se mu snad může blížit společné rozhodnutí při spojení řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny podle § 83 tohoto zákona, avšak jak je uvedeno v samostatném článku, nejedná se o svébytný institut, nýbrž o prosté spojení řízení ve smyslu správního řádu. Dle důvodové zprávy by se tato výjimka měla vztahovat na záměry vyžadující jednotné posouzení (rozhodnutí) k zásahu do přírody a krajiny. Ani toto odůvodnění tedy nepředstavuje objasnění citované výjimky. S největší pravděpodobností se asi jedná o pozůstatek jiné koncepce (kdy mělo být podle zákona o ochraně přírody a krajiny vydáváno jedno – samostatné – povolení), která však nakonec nebyla ve změnovém zákoně zachována. Je tedy otázkou, jak stavební úřady s touto výjimkou naloží, když je fakticky obsoletní.
  2. Druhá z výjimek se vztahuje na záměr, který může mít významný negativní vliv na EVL nebo PO. Podle § 45i odst. 2 ZOPK orgán ochrany přírody ve svém stanovisku určí, zda záměr může mít významný vliv na EVL nebo PO. Je tedy možný výklad (a důvodová zpráva jej naznačuje), že výjimka se uplatní již tehdy, pokud stanoviskem podle § 45i odst. 2 ZOPK nedojde k vyloučení významného vlivu na EVL nebo PO. Je však nutné si připomenout, že do řízení s posouzením vlivů se vstupuje až ve fázi dokumentace – tedy až po provedení zjišťovacího řízení. Předmětem zjišťovacího řízení je podle § 7 odst. 2…