3.2.17
Nový stavební zákon č. 283/2021 Sb. a změnový zákon - Integrace dotčených orgánů - řízení o povolení stavby
Mgr. Nela Vinklerová
Mezi základní cíle rekodifikace stavebního zákona jednoznačně patřila integrace agend tzv. dotčených orgánů (tedy správních orgánů, které hájí v povolovacích procesech před stavebními úřady veřejné zájmy) tak, aby jejich činnost nově vykonávala nově vytvořená státní stavební správa, a také zcela nový model povolování stavby (či jiného záměru) tak, že v jediném řízení před stavebním úřadem bude takový záměr povolen i ze všech hledisek nyní řešených právě dotčenými orgány prostřednictvím svých souhlasů, vyjádření, závazných stanovisek apod. Mělo tedy dojít k naplnění principu jeden úřad – jedno řízení – jedno razítko.
Nový stavební zákon byl publikován ve Sbírce zákonů ČR dne 29. 7. 2021. Nový stavební zákon vyšel pod číslem 283/2021 Sb., změnový zákon potom pod číslem 284/2021 Sb. Jak se dalo předvídat, cíle původního věcného záměru nebyly v plném rozsahu naplněny. Přesto se však jedná o zásadní přelom v oblasti povolování staveb a jiných záměrů.
NahoruŘízení o povolení záměru
Část šestá návrhu nového stavebního zákona upravuje ve své třetí hlavě “řízení o povolení záměru“. Záměr je (v § 4 odst. 1 zákona č. 283/2021 Sb.) definován jako stavba, soubor staveb, zařízení, údržba dokončené stavby, změna využití území, dělení nebo scelování pozemků a stanovení ochranného pásma. V zásadě by se tedy mělo jednat o jednotnou úpravu povolování podle stavebního zákona, s odchylkami v některých případech. Asi nejvýznamnější modifikace jsou navrženy v případě tzv. řízení s posouzením vlivů, tedy řízení, v jehož rámci bude proveden i proces posouzení vlivů záměru na životní prostředí neboli proces EIA. Řízení o povolení záměru s integrovaným povolením (tj. integrace tzv. integrovaného povolení dle zákona č. 76/2002 Sb.) nebylo oproti původním úmyslům nakonec zakotveno.
Je nutno poukázat, že terminologie nového stavebního zákona se do jisté míry odchyluje od platné právní úpravy. Zatímco současný stavební zákon pracuje s pojmem “žádost o vydání rozhodnutí“, jeho nástupce uvádí slovní spojení “žádost o povolení záměru“. Žadatelem je potom “stavebník“. Je otázkou, zda je toto označení skutečně vhodné, jelikož zdaleka ne vždy bude žádáno o povolení stavby, s čímž počítá i § 14, v němž je postavení stavebníka vymezeno, a který stanoví, že stavebníkem se rozumí "osoba, která pro sebe žádá vydání povolení záměru nebo odstranění stavby, zařízení nebo terénní úpravy, a dále osoba, která provádí nebo odstraňuje stavbu nebo terénní úpravu“ – vhodnost resp. přiléhavost tohoto označení je tedy diskutabilní především s ohledem na to, že definice záměru dalece přesahuje pouhou stavební činnost. Mizí také slovní spojení "oznámení o zahájení řízení" a nahrazuje jej "vyrozumění". Nový stavební zákon také používá primárně označení “povolení“, nikoli “rozhodnutí“.
Příprava nového stavebního zákona si kladla za cíl nevytvářet duplicitní právní úpravu vzhledem ke správnímu řádu. Je tak nezbytné vždy pracovat s oběma těmito právními předpisy současně tak, že obecná právní úprava správního řádu se použije v souladu se zásadou lex specialis derogat legi generali, tj. správní řád je třeba aplikovat (i bez výslovného odkazu na něj), není-li vyloučena výslovně či z podstaty zvláštní právní úpravy ve stavebním zákoně. V případě vymezení účastníků řízení však bylo od tohoto upuštěno ve prospěch větší srozumitelnosti právní úpravy. Účastníci tak jsou přímo vyjmenováni a jedná se tedy o speciální právní úpravu vůči § 27 správního řádu. Výčet však přesto není uzavřený a konečný, jelikož v § 182 nového stavebního zákona je v písm. e) uvedeno, že účastníkem je i osoba, o které tak stanoví zvláštní právní předpis. Pro určení celého okruhu účastníků řízení je tak nezbytné pracovat i s dalšími relevantními právními předpisy (typickým příkladem potom je zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů).
Postup v řízení o povolení záměru je zakotven poměrně přímočaře. Stavebník podá žádost o povolení záměru, a to včetně náležitostí a podkladů vyžadovaných stavebním zákonem a také dalšími právními předpisy, podle kterých bude stavební úřad rozhodovat v rámci integrovaných agend [§ 184 odst. 1 písm. j)]. Zde vyvstává první otazník vzhledem k integraci agend dle jiných právních předpisů - jakou podobu bude mít vymezení předmětu řízení? Správní řád stanoví, že návrh musí obsahovat i vymezení toho, “co se navrhuje“. Bude stavebník žádat jednoduše o “povolení záměru“, který bude popsán v dokumentaci, nebo bude zároveň výslovně navrhovat vyřešení konkrétních dalších otázek (např. rozhodnutí o odnětí ze zemědělského půdního fondu či rozhodnutí o výjimce ze zákazů u zvláště chráněných druhů podle zákona o ochraně přírody a krajiny)? A bude-li stavebník žádat o to, aby povolení stavby nahradilo konkrétní – jím v žádosti vymezené – akty, bude stavební úřad řešit, zda je takový výčet skutečně úplný? Nový stavební zákon na tuto otázku neposkytuje odpověď, avšak lze očekávat (či alespoň doufat) že tak učiní aktuálně připravované prováděcí právní předpisy.
Náležitosti žádosti vymezuje § 184 zákona č. 283/2021 Sb. Vedle obecných náležitostí, které vyžaduje pro podání správní řád, a vedle relevantních údajů o záměru (odstavec 1), musí stavebník k návrhu na povolení stavby připojit také vyjádření, koordinované vyjádření, závazná stanoviska a rozhodnutí dotčených orgánů, jsou-li vyžadována. Stavebník tedy stále bude muset obstarat a předložit správní akty vydávané v neintegrovaných oblastech, kdy je kompetence jiných správních orgánů než stavebních úřadů zachována k řešení určité otázky. Původně bylo navrhováno, aby tyto neintegrované správní akty získaly jednotně formu vyjádření – závazná stanoviska měla být zcela zrušena. Jak je zřejmé již ze samotné dikce § 184 odst. 2 písm. e), tento cíl nebyl naplněn. Forma závazného stanoviska zůstala zachována mimo jiné v případě posuzování vlivů na životní prostředí (závazné stanovisko EIA), dále potom také v případě požární bezpečnosti a ve vymezených případech také v oblasti památkové péče. V případě národních parků a chráněných krajinných oblastí potom dokonce bylo pro stanovené případy vytvořeno zcela nové podkladové rozhodnutí (tzv. souhlas k některým činnostem ve zvláště chráněných územích); o tomto níže.
Stavební úřad potom "posuzuje záměr" a rozhodne nejenom o jeho samotném povolení či nepovolení, nýbrž i o otázkách podle jiných právních předpisů, a to jak tam, kde se bude jednat o integrované agendy, tak i tam, kde bude disponovat vyjádřením dotčeného orgánu jako podkladem. Dle § 193 odst. 1 stavební úřad posuzuje mimo jiné soulad s územně plánovací dokumentací, cíli a úkoly územního plánování, požadavky stavebního zákona, jeho prováděcích předpisů a s požadavky jiných právních předpisů chránících dotčené veřejné zájmy, a veškeré stanovené požadavky hodnotí a poměřuje ve vzájemných souvislostech. Právě tomuto poslednímu bodu – posuzování souladu s dotčenými veřejnými zájmy a hodnocení a poměřování jednotlivých požadavků – je třeba se blíže věnovat, avšak v zájmu komplexnosti až po stručném pojednání o tom, jak se celá tato úprava promítá do právních předpisů na úseku ochrany životního prostředí.
Oproti současné úpravě jsou výrazně lépe rozpracované námitky a připomínky k povolovanému záměru, a to v ustanoveních § 190 až 192. Za zmínku jistě stojí, že v případě záměru, pro který bylo nařízeno veřejné ústní jednání, může připomínky uplatnit každý. Nařízení veřejného ústního jednání je přitom v dispozici stavebního úřadu; povinně však musí být nařízení v případě záměrů podléhajících posouzení vlivů na životní prostředí (EIA) a záměrů v území, ve kterém nebyl vydán územní plán.
Náležitosti povolení záměru přitom samotný návrh stavebního zákona podrobně neobsahuje. Ustanovení § 195 stanoví, že stavební úřad záměr povolí nebo žádost zamítne. Dle § 197 odst. 1 potom pokud záměr povolí, tak stanoví i podmínky, kterými bude zabezpečeno dodržování posuzovaných požadavků podle § 193 odst. 1 (viz výše). O jednotlivých otázkách, které podle současné právní úpravy vyžadují vydání rozhodnutí, a které nově budou integrovány na stavební úřady, by pravděpodobně mělo být rozhodnuto samostatnými výroky, avšak výslovně toto v zákoně uvedeno není. Lze předpokládat, že podrobnosti povolení stavby stanoví prováděcí právní předpis.
NahoruPrávní předpisy na úseku ochrany životního prostředí
Jak bylo uvedeno výše, jedním z vedoucích principů při přípravě nového stavebního zákona byla maximální integrace agend tzv. dotčených orgánů. Toto bylo v původním návrhu stavebního zákona (v podobě do mezirezortního připomínkového řízení) vyjádřeno velmi neobratně tak, že rozhodnutí stavebního úřadu nahrazuje rozhodnutí, závazná stanoviska a jiné úkony dotčených orgánů. Toto bylo vypuštěno a nahrazeno ustanovením § 1 odst. 2 a 3, podle kterých stavební zákon upravuje podmínky pro integrovanou ochranu veřejných zájmů při povolování staveb a zajištění takové integrované ochrany je jedním z jeho účelů. Integrace – tedy přesun kompetencí z dotčených orgánů na stavební úřady – je potom zakotvena v jednotlivých právních předpisech upravujících veřejné zájmy dotčené při povolování záměrů. Konkrétně se mění následující předpisy: Zákon o geologických pracích (a také horní zákon a zákon o hornické činnosti), zákon o ochraně přírody a krajiny, zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, zákon o posuzování vlivů na životní prostředí, vodní zákon, zákon o integrované prevenci (avšak integrované povolení do povolovacího řízení podle nového stavebního zákona integrováno není), zákon o ochraně ovzduší, zákon o prevenci závažných havárií a zákon o odpadech.
Změny v předmětných zákonech jsou především kompetenčního a procesního charakteru, tj. upravují nahrazení toho kterého správního aktu povolením záměru podle nového stavebního zákona a s tím související přenos kompetencí. V jednotlivých zákonech jsou stavební úřady uvedeny jako správní orgány příslušné k vydávání správních aktů v rámci dané agendy (a činí tak v rámci povolení záměru). Je tak například navrženo, aby se stavební úřady staly orgány ochrany přírody, orgány ochrany zemědělského půdního fondu či vodoprávními úřady. Tyto kompetence stavebních úřadů se přitom vztahují na jejich působení v rámci rozhodování o povolení záměru podle nového stavebního zákona, a to při rozhodování či řešení konkrétně vymezených otázek (např. posouzení splnění podmínek zásahu do významného krajinného prvku, rozhodnutí o povolení kácení dřevin či stanovení ochranného pásma vodního díla). V praxi tedy např. bude stavební úřad požádán o povolení stavby a spolu s tímto jako orgán ochrany přírody rozhodne o povolení kácení dřevin, což bude obsaženo v jediném povolení záměru (stavby) podle stavebního zákona.
NahoruZávazné stanovisko k některým činnostem ve zvláště chráněných územích
Již ve fázi věcného záměru se předpokládalo, že navzdory požadavku na maximální integraci budou správní orgány, které "se nebudou integrovat, ani se nebudou rušit. Primárně se týká dotčených orgánů s územní působností na území zvláštní povahy". Výslovně potom byly uvedeny správy národních parků a Agentura ochrany přírody a krajiny. Agenda ochrany přírody a krajiny ve zvláště chráněných územích byla v průběhu přípravy nového stavebního zákona intenzivně řešena ve snaze snoubit její náležité zajištění (které neobnáší pouze správní rozhodování, nýbrž i spravování těchto území) a zjednodušení povolovacích procesů pro záměry v těchto územích. Na úseku ochrany přírody a krajiny přitom do české právní úpravy vstupuje také množství evropských právních předpisů, které musely být respektovány.
V zákoně o ochraně přírody a krajiny je obecně navržen poměrně široký přesun kompetencí na stavební úřady, které se stávají orgány ochrany přírody. V § 44 je potom reflektováno výše uvedené – tedy specialita správ národních parků a Agentury ochrany přírody a krajiny. V tomto ustanovení je zakotven tzv. souhlas k některým činnostem ve zvláště chráněných územích. Tento souhlas přísluší vydávat správám národních parků pro území národních parků a Agentuře ochrany přírody a krajiny pro chráněné krajinné oblasti a nelze bez něj "povolit stavbu, její užívání, kolaudaci nebo odstranění podle stavebního zákona". Tento souhlas se však nevydává pro záměry navrhované v zastavěném území obce ve čtvrté zóně chráněné krajinné oblasti a také v zastavěném území či zastavitelné ploše, pokud v nich byly územním plánem stanoveny prvky regulačního plánu nebo pro ně byl vydán regulační plán.
Souhlas má přitom formu rozhodnutí a jedná se o předběžnou otázku, bez které nelze rozhodnout o povolení záměru podle stavebního zákona.
NahoruZjišťovací řízení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí
Zjišťovací řízení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je postupem, který předložené návrhy implicitně vnímají jako předběžnou otázku, kterou je nezbytné vyřešit předtím, než bude přistoupeno k řízení o povolení záměru, v jehož rámci má proběhnout posouzení vlivů tohoto záměru na životní prostředí (tzv. řízení s posouzením vlivů viz níže). Zjišťovací řízení tedy bude předcházet podání žádosti o povolení záměru.
Je třeba přitom mít na paměti dvě funkce zjišťovacího řízení – tzv. screening a scoping. Předmětem screeningu je během zjišťovacího řízení zjistit, zda záměr může či nemůže mít významný vliv na životní prostředí a zda tedy podléhá či nepodléhá posuzování vlivů na životní prostředí; to se týká jedné kategorie záměrů vymezené v zákoně o posuzování vlivů na životní prostředí (kategorie II dle přílohy č. 1 k zákonu o posuzování vlivů na životní prostředí – záměry, které plné posouzení nevyžadují obligatorně vždy). Pokud záměr má být posuzován, je vydán závěr zjišťovacího řízení, ve kterém je toto uvedeno a dále naplní i funkci…
