5.1 Dokazování a plná jurisdikce v řízeních navazujících na kontrolu
Prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc.
Dokazování je postup, který je nezbytný k získání poznatků o relevantních skutečnostech, které nejsou úřadům nebo soudům známy. Je třeba volit taková pravidla dokazování, která na jedné straně napomáhají pravdivému poznání, na druhé straně však bezúčelně neprodlužují rozhodování a neohrožují subjektivní práva.
Dokazování, které navazuje na kontrolu
Dokazování se provádí v různých procesních podmínkách. Existují například rozdíly v dokazování při kontrole, v přestupkovém řízení, či v rámci soudního přezkumu. V tomto výkladu se soustředíme na dokazování, které navazuje na kontrolu. V souvislosti s reformou přestupkového práva se totiž nedávno změnila některá ustanovení a nyní již máme určité praktické zkušenosti s jejich uplatňováním.
Zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky, bylo doplněno obecné ustanovení o dokazování ve správním řádu. K ustanovením § 51 SŘ byl přidán odstavec 4, který zní: "V řízení navazujícím na výkon kontroly, ve kterém je účastníkem řízení kontrolovaná osoba, není třeba provádět protokolem o kontrole, který je podkladem rozhodnutí o přestupku, dokazování." Nové ustanovení se vztahuje na všechna řízení, v nichž je účastníkem kontrolovaná osoba.
Označení kontrolovaná osoba v našem právním řádu postupně nahradilo dřívější různorodá označení pro některé subjekty kontrolně-právních vztahů, i když nikoli důsledně. Vzpomeneme-li si na delší vývoj naší právní terminologie, lze říci, že označení kontrolovaná osoba se vztahuje i na subjekt dříve nazývaný povinnou nebo odpovědnou osobou.
Podle kontrolního řádu (zákon č. 255/2012 Sb.) je kontrolovaná osoba subjektem, vůči němuž kontrolní orgán zjišťuje, jak tato osoba plní povinnosti, které jí vyplývají z právních předpisů nebo které jí byly uloženy na základě těchto předpisů.
Právě na kontrolní řád odkazuje i důvodová zpráva k zákonu č. 183/2017 Sb. Nové ustanovení vychází z toho, že kontrolní řád upravuje postup při vyhotovení protokolu o kontrole, který obsahuje kontrolní zjištění, povinnost kontrolujícího protokol doručit kontrolované osobě a postup při vyřizování námitek proti obsahu protokolu. Obviněný z přestupku v řízení navazujícím na výkon kontroly tak již má být seznámen s obsahem protokolu o kontrole a tento protokol tedy může sloužit jako jediný podklad pro rozhodnutí o přestupku. V zájmu zefektivnění řízení o přestupku navazujícím na výkon kontroly není nutné protokol o kontrole, který je písemným podkladem pro rozhodnutí o přestupku, formálně postupem podle správního řádu provádět jako důkaz.
Argumentace směřující ke zvláštnostem přestupkového řízení není úplně přiléhavá, protože obdobné ustanovení nalezneme v přímo použitelném předpise, a sice právě v zákoně o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, kde se v § 81 zákona č. 250/2016 Sb. uvádí, že v řízení navazujícím na výkon kontroly mohou být skutečnosti zjištěné při kontrole jediným podkladem rozhodnutí o přestupku. Důvodová zpráva k zákonu o odpovědnosti za přestupky rovněž zdůrazňuje, že kontrolní řád upravuje postup při vyhotovení protokolu o kontrole včetně nutnosti tento protokol doručit kontrolované osobě a vyřizování námitek proti obsahu protokolu. Pokud správní orgán využije protokol o kontrole, se kterým se obviněný již seznámil při jeho vyhotovování, a v něm uvedené skutečnosti použije jako jediný podklad pro rozhodnutí o přestupku, nebude nutné, aby obviněného vyzýval k vyjádření se k takovému podkladu, neboť obviněný se již s takovým podkladem seznámil, což nevylučuje právo obviněného vyjádřit se k věci. Taková výzva rovněž nebude nutná v případě, že bude v řízení o přestupku rozhodovat o námitkách proti obsahu protokolu, neboť se obviněný nutně musel s protokolem o kontrole seznámit.
Povšimneme-li si rozdílů zmiňované úpravy řízení navazujícího na výkon kontroly ve správním řádu na straně jedné a v zákoně o odpovědnosti za přestupky na straně druhé, je patrné toto.
- Správní řád hovoří o protokolu o kontrole, zákon o odpovědnosti za přestupky zmiňuje skutečnosti zjištěné při kontrole.
- Správní řád začleňuje nové pravidlo do ustanovení o dokazování a zmiňuje to, co se nedokazuje, zatímco zákon o odpovědnosti za přestupky připouští možnost rozhodnutí na základě jediného podkladu, čímž zároveň otevírá otázku, zda je kontrolní protokol důkazním prostředkem.
- Zatímco v přestupkovém řízení platí ustanovení o tom, že skutečnosti zjištěné při kontrole mohou být za určitých okolností jediným podkladem pro rozhodnutí, otevírá se pro nepřestupková řízení navazující na kontrolu otázka, jak vlastně je třeba s kontrolním protokolem pracovat mimo režim dokazování.
Kontrolní zjištění
Protokol o kontrole obsahuje skutečnosti vztahující se k vykonané kontrole. Ohlédneme-li se na vývoj naší právní úpravy, lze zjistit, že do 90. let minulého století byl protokol jedním z možných výsledných dokumentů kontroly a zpracovával se zejména v případech, kdy povinným či odpovědným osobám hrozil postih.
Později se důraz na procesualizaci práv a úsilí o to, aby co nejvíce postupů veřejné správy bylo detailně popsáno v zákoně, promítají v rovině obecné úpravy kontroly do zákonů č. 405/1991 Sb. a č. 552/1991 Sb., které v mnohém ovlivnily podobu nyní platného kontrolního řádu. Kontrolní zjištění fixoval úřední záznam, který mohl být využit jako podklad ve správním řízení, pokud obsahoval skutečnosti potřebné pro hodnocení protiprávního chování a případného zavinění. K tomu byla přijata pravidla o sepisování protokolu o kontrole a o vyřizování námitek kontrolovaných osob.
Jak však odborná literatura dovozovala již před přijetím současného kontrolního řádu, o skutečném významu protokolu panovaly pochybnosti, z nichž mnohé přetrvávají doposud. Tyto pochybnosti se týkají především toho, zda má protokol skutečně zvláštní důkazní moc.
V kontrolním protokolu má být zaznamenán popis skutkového stavu, jak ho vnímal kontrolní pracovník. Problém patrně nevznikne u jednoduchého skutkového stavu, kdy lze předpokládat, že snadno odlišíme popis úplný od popisu částečného. Ve složitějších situacích ovšem často vyvstane rozdíl mezi pohledem kontrolora a úřední osoby, která má za úkol hodnotit důkazy.
Výkladové stanovisko č. 2/2018
O náležitostech kontrolního zjištění v protokolu o kontrole metodicky pojednává Stanovisko odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra č. 2/2018. Kontrolní zjištění je nejpodstatnější obsahovou částí protokolu. Nepochybně by mělo být objektivním i v tom smyslu, že neobsahuje jen uvedení nedostatků, nýbrž veškerá zjištění učiněná při kontrole, tedy i zjištění pozitivní, svědčící ve prospěch kontrolované osoby. Pozitivní kontrolní zjištění má přitom rovnocennou hodnotu jako zjištění porušení kontrolované povinnosti.
Součástí kontrolního zjištění je rovněž označení právních předpisů včetně uvedení podkladů, z kterých tato kontrolní zjištění vycházejí. Jak připomíná zmíněné Stanovisko 2/2018, nestačí paušální konstatování, například to, že bylo zjištěno porušení správního řádu. Uvedení podkladů vedoucích ke kontrolnímu zjištění je podstatné zejména v situaci, kdy se kontrolovaná osoba proti kontrolním zjištěním brání námitkami. Pokud kontrolní orgán nedospěje k jednoznačnému závěru, zda kontrolovaná osoba kontrolovanou povinnost splnila či nikoliv, například z důvodu, že některé kontrolní úkony směřující k tomuto kontrolní zjištění nebylo možno provést, nezbývá než uvést, že plnění této povinnosti ze strany kontrolované osoby nebylo možno ověřit a tuto skutečnost odůvodnit.
Protokol o kontrole má charakter informačního, dokumentačního úkonu. Nejde-li o kontrolu výkonu státní správy samotné, nevzniká dle kontrolního řádu na základě negativního kontrolního zjištění právní povinnost na straně kontrolované osoby, tuto však může stanovit zvláštní právní předpis ukládající kontrolované osobě povinnost na základě kontrolního zjištění nebo opatření. Vzhledem k tomu zmíněné Stanovisko 2/2018 dospívá k závěru, že kontrolní zjištění, jež je nejdůležitější obsahovou částí protokolu, by mělo v případě uvedení nedostatků identifikovat podklady, které tyto nedostatky dokládají. Tam, kde je kontrolní protokol jediným podkladem v řízení, ať již proto, že se protokolem neprovádí dokazování, anebo proto, že jde o zjednodušené řízení, například řízení příkazní, se tak fakticky zvyšuje význam protokolu o kontrole oproti jeho prvotní podstatě pouhého úředního záznamu.
Souběh kontroly a správního řízení
Při kontrole se postupuje podle některých ustanovení správního řádu, i když kontrola sama o sobě není správním řízením. Správní řízení…
